<< Февраль 2021 >>
  Пн. Вт. Ср. Чт. Пт. Сб. Вс.
> 1 2 3 4 5 6 7
> 8 9 10 11 12 13 14
> 15 16 17 18 19 20 21
> 22 23 24 25 26 27 28

Деятельность правоохранительных органов в сфере противодействия налоговой преступности: системный кризис


Вследствие несовершенства закона сложилась ситуация, когда несмотря на наличие признаков налогового преступления у правоохранительных органов отсутствуют возможности для возбуждения уголовного дела и уголовного преследования. Автор предлагает изменения в законодательство, касающиеся порядка возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях

Деятельность правоохранительных органов в сфере противодействия налоговой преступности: системный кризис

Вследствие несовершенства закона сложилась ситуация, когда несмотря на наличие признаков налогового преступления у правоохранительных органов отсутствуют возможности для возбуждения уголовного дела и уголовного преследования. Автор предлагает изменения в законодательство, касающиеся порядка возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях

Системный кризис – следствие либерализации уголовного законодательства

Вывод о системном кризисе позволяет сделать анализ деятельности правоохранительных органов в этой сфере. Если в 2009 г. было зарегистрировано 14 642 налоговых преступлений, то в 2010 г. – 6 802, а в 2011 г. – 3 367. Столь существенное снижение статистических показателей борьбы с налоговой преступностью отчасти обусловлено изменением материального права в области определения преступности и уголовно-правовой наказуемости деяний.

Так, например, Федеральным законом от 07.02.2011 № 383-ФЗ примерно в шесть раз увеличены размеры сумм неуплаченных налогов, которые образуют преступность деяния. С 1 января 2010 г. единый социальный налог заменен страховыми взносами, которые не попадают в сферу правовой защиты статьями 199–199.2 УК РФ.

Если снижение криминообразующего размера сумм недоимок по налоговым преступлениям обусловлено проводимой уголовной политикой государства, направленной на либерализацию уголовного законодательства, то исключение страховых платежей из сферы уголовно-правовой охраны – следствие пробела в уголовном законодательстве.

Платежи в государственные внебюджетные фонды традиционно обеспечивались уголовно-правовой охраной статей 199–199.2 УК РФ. До введения ЕСН эти фискальные платежи осуществлялись в форме страховых взносов. Однако статья 199 УК РФ предусматривала ответственность за уклонение не только от уплаты налогов, но и от уплаты страховых взносов. С введением ЕСН необходимость специально оговаривать эти платежи в диспозиции названных норм УК РФ отпала.

Как показал анализ практики, исключение страховых взносов из сферы уголовно-правовой защиты стало стимулом к существенному увеличению объема не отраженной в бухгалтерском учете зарплаты, выплачиваемой наличными денежными средствами («серой» зарплаты).

Необходимо внести изменения в статьи 199–199.2 УК РФ, включив в них положения, охраняющие не только установленный порядок уплаты налогов, но и страховых взносов, размер уклонения от уплаты которых должен суммироваться с недоимками по налогам и сборам.

Вместе с тем одной из основных причин снижения показателей противодействия налоговой преступности стало изменение процедур выявления налоговых преступлений и возбуждения уголовных дел рассматриваемой категории, установленных взаимокорреспондирующими положениями пункта 3 статьи 32, пункта 15.1 статьи 101 НК РФ и части 1.1 статьи 140 УПК РФ.

С учетом изменений, внесенных в статью 140 УПК РФ Федеральным законом от 06.12.2011 № 407-ФЗ, единственным субъектом, уполномоченным направлять материалы в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел о налоговых преступлениях, является налоговый орган.

Незначительные показатели выявления налоговых преступлений налоговыми органами по сравнению с показателями деятельности Федеральной службы налоговой полиции1 обусловлены задачами, функциями, а также определяемой ими компетенцией налогового органа.

Основная задача налогового органа – налоговое администрирование и налоговый контроль, в рамках которого этот орган проверяет правильность исчисления и действительность уплаты налогов и сборов, а при наличии оснований привлекает недобросовестного налогоплательщика к штрафной ответственности. С учетом этого налоговый орган не наделен правом проведения оперативно-разыскной деятельности (далее – ОРД), посредством которой и выявляется большая часть преступлений. При этом по своему поисково-познавательному потенциалу этот вид правоохранительной деятельности значительно превосходит мероприятия налогового контроля, полномочиями на проведение которых наделен налоговый орган.

Так, например, в рамках ОРД имеется возможность негласно прослушивать телефонные и иные переговоры лиц, заподозренных в причастности к преступлению. Во многих случаях именно по результатам этого оперативно-разыскного мероприятия удавалось доказать умысел преступления, предварительный сговор отдельных участников преступного уклонения от уплаты налогов или причастность конкретных лиц к деятельности той или иной фиктивной организации (так называемой фирме-однодневке), используемой в преступной схеме. Например, применялись такие средства, как легендированное оперативное внедрение в компанию под видом наемного работника, посредством чего удавалось произвести оперативное документирование таких фактов, как выплата наличными денежными средствами части заработной платы, сокрытой от налогообложения, источник происхождения и направление движения не отраженных в бухгалтерском учете материальных ценностей и денежных средств, а также ведение так называемой двойной бухгалтерии.

Этих возможностей лишен налоговый орган. Именно вследствие того, что в компетенцию ФСНП России входило проведение ОРД, этому органу удавалось добиться показателей борьбы с преступностью, во много раз превосходящих существующие в настоящее время.

До 2011 г. функцию по выявлению налоговых преступлений посредством проведения ОРД осуществляли органы внутренних дел. Формально это полномочие сохранилось и сейчас, однако возможности его реализации фактически сведены к нулю.

Дело в том, что в соответствии с частью 1.1 статьи 140 УПК РФ единственным поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198–199.2 УК РФ, служат материалы, поступившие из налоговых органов. Поэтому результаты ОРД не могут представляться напрямую следователю до направления ему налоговыми органами материалов налоговой проверки. Фактически данные ОРД в этот период могут быть представлены лишь налоговому органу для использования при проведении мероприятий налогового контроля и решения вопроса о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности.

Вместе с тем на стадии окончания налоговой проверки, сроки которой ограниченны, проводимые оперативно-разыскные мероприятия могут быть еще не завершены, их результаты еще не получены.

Кроме того, ОРД, в отличие от мероприятий налогового контроля, в подавляющем большинстве случаев носит негласный характер, предполагающий проведение ее втайне от объекта, представляющего оперативный интерес. Рассекречивание данных ОРД, с учетом тактики ее проведения, осуществляется после получения оперативно-ориентирующей информации, достаточной для изобличения всех участников преступления. Согласно же пункту 2 статьи 101 НК РФ, лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка, вправе участвовать в процессе рассмотрения материалов проверки лично и (или) через своего представителя, а также знакомиться со всеми материалами дела, включая материалы дополнительных мероприятий налогового контроля.

Именно вследствие подобного рода бесперспективности реализации результатов ОРД органы внутренних дел после принятия соответствующих поправок в закон фактически отстранились от выявления налоговых преступлений, а оперативно-разыскные подразделения, специализировавшиеся на данном виде правоохранительной деятельности, были упразднены.

Кроме того, после ознакомления лица со всеми материалами дела и вынесения решения о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение налогоплательщику дается срок, в течение которого он вправе погасить начисленную ему сумму недоимки, пеней и штрафа. Однако, как показывает анализ следственной практики, лица, совершившие преступление умышленно, как правило, не возмещают причиненный налоговым преступлением ущерб, а принимают меры к уничтожению или фальсификации следов преступления, о которых им стало известно при ознакомлении с материалами дела. Вследствие этого при производстве предварительного следствия собрать доказательственную базу, достаточную для предъявления лицу обвинения, становится практически невозможно.

Причины принятия «неудобных» поправок

Для чего же законодателю понадобилось принимать поправки, фактически отстраняющие органы внутренних дел от процесса выявления налоговых преступлений?

Прежде всего этому способствовала экономическая и социально-политическая обстановка в стране.

Во-первых, так сложилось, что органы внутренних дел сконцентрировали свои усилия на выявлении лишь простейших способов уклонения от уплаты налогов, которые в основном практикуются в сфере малого и среднего бизнеса. Сложные, особенно транснациональные, схемы ухода от налогообложения, основанные на холдинговых моделях ведения бизнеса, а также на использовании компаний, зарегистрированных в офшорных юрисдикциях, предусматривающих возможность сокрытия фактического выгодоприобретателя, в реализованные оперативные разработки попадали крайне редко.

Как правило, основные показатели борьбы с налоговыми преступлениями обеспечивались за счет выявления незаконного обналичивания денежных средств. Предшествующая и последующая этому процессу цепочка единой противоправной налоговой технологии не разрабатывалась.

Подобное положение дел обусловлено рядом причин объективного и субъективного характера, среди которых – критерии оценки деятельности органов внутренних дел на основании количественных показателей выявленных преступлений и рационалистические суждения отдельных сотрудников о целесообразности выявления наименее трудоемких в плане раскрытия преступлений, материалы о которых могут иметь реальную краткосрочную перспективу направления уголовного дела в суд.

Все это привело к тому, что основное бремя воздействия приходилось именно на малый и средний бизнес, что в совокупности с несовершенством правового регулирования налогообложения значительно тормозило развитие этого сектора экономики.

Во-вторых, принятию рассматриваемого решения способствовала и сложившаяся в стране экономическая ситуация. В настоящее время доходная часть российского бюджета во многом зависит от мировой конъюнктуры цен на энергоносители, а не от налоговых поступлений от предприятий малого и среднего бизнеса.

Прогноз дальнейшего развития экономической ситуации в стране позволяет сделать вывод о необходимости последовательного продолжения начатой реформы уголовного преследования за налоговые преступления.

На этапе инновационной экономики, когда преобладающими в доходной части бюджета становятся налоговые платежи, взимаемые в производственных, а не в сырьевых секторах экономики, стране потребуется эффективная, а главное отлаженная система противодействия финансовой преступности, основы которой должны быть заложены уже сегодня.

В настоящее время в России остро стоят вопросы противодействия коррупции в области приватизации, распределения и расходования средств государственного и муниципального бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд, противодействия коррупции в сфере управления деятельностью государственных корпораций и компаний с государственным участием, в которой широко распространены схемы вывода активов по фиктивным сделкам в аффилированные компании и в дальнейшем – за рубеж на счета офшорных фирм. Особую озабоченность вызывает ситуация в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

С учетом наметившейся тенденции и уже сделанных шагов по передаче функции выявления налоговых преступлений от органов внутренних дел узкоспециализированному ведомству можно сделать вывод о возможности создания в России качественно нового федерального органа, который осуществлял бы в полном объеме функцию по выявлению и раскрытию преступлений, посягающих на финансовую систему государства, – финансовой полиции. К предмету ведения этого государственного органа можно было бы отнести помимо задач, связанных с противодействием преступлениям в фискальной сфере, также выявление, пресечение и раскрытие преступных деяний в области расходования средств государственных и муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов. Это позволило бы решать задачу противодействия финансовой преступности комплексно.

Следует отметить, что в мировой практике идея концентрации всех либо отдельных функций по противодействию преступлениям в финансовой сфере не в полицейском ведомстве, а в отдельном узкоспециализированном органе государственной власти (входящем в состав правительства или подчиненном непосредственно главе государства) либо в подразделении какого-либо ведомства экономического блока не нова.

Например, разграничение функций между полицейским и другими ведомствами существует в США, Великобритании, Франции, Италии (Финансовая гвардия Италии подчиняется министру экономики и финансов). В странах постсоветского пространства финансовая полиция, не входящая в МВД, создана в Белоруссии, Грузии, Киргизии, Казахстане.

Помимо определения органа, уполномоченного бороться с налоговой преступностью методами и средствами ОРД, необходимо скорректировать и порядок выявления налоговых преступлений, а также возбуждения уголовных дел этой категории.

Представляется по существу неверным реализованный в законодательстве подход, когда только решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может предопределять уголовно-правовую оценку деяния, в том числе в части суммы недоимки.

Как известно, преступления, предусмотренные статьями 198, 199 УК РФ, отличаются от соответствующего им налогового правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 122 НК РФ, не только размером неисполненной налоговой обязанности, но и способом совершения объективной стороны правонарушения, а также признаками вины.

В связи с этим при расследовании уголовного дела следователь может прийти к выводам о том, что умысел отдельных лиц не был направлен на неисполнение налоговой обязанности в полном объеме или в ее части, либо о том, что способ совершения правонарушения не предполагал включения в документы бухгалтерской и налоговой отчетности заведомо недостоверных данных.

Так, в процессе производства по уголовному делу, возбужденному на основании решения налогового органа о привлечении организации к ответственности по статье 122 НК РФ за умышленную неполную уплату налога, может быть установлено, что в различные налоговые периоды в компании менялись руководители и главные бухгалтеры, в умысел которых не входила неуплата налога, совершаемая предшествующими и последующими руководителями и главными бухгалтерами.

В процессе расследования могут быть также выявлены новые эпизоды неуплаты налога, которые необходимо учесть при определении общей суммы недоимки.

В подобных случаях для правильной уголовно-правовой оценки деяния в части определения размера неисполненной налоговой обязанности требуется проведение расчетов с учетом вновь установленных обстоятельств уголовного дела. Инициирование же нового решения налогового органа с учетом запрета повторной выездной налоговой проверки по одному и тому же налогу за тот же период не допускается.

Как в примечаниях к статьям 198, 199 УК РФ, так и в части 1 статьи 28.1 УПК РФ содержится положение, согласно которому для прекращения уголовного преследования лица, причастного к преступлению, в соответствующий бюджет должны быть перечислены не только суммы недоимки по налогам (сборам) и пени, но и штраф в соответствии с НК РФ. Эти положения предполагают применение санкции за совершение налогового правонарушения (как правило, по ст. 122 НК РФ), которое по своей правовой сути является административным, к лицу, совершившему преступление. Помимо того что это положение не соответствует позиции КС РФ о невозможности наличия в деянии одновременно признаков налогового правонарушения и преступления2, оно противоречит также общим положениям уголовного законодательства, в частности статье 3 УК РФ, устанавливающей, что наказуемость и иные уголовно-правовые последствия преступления определяются исключительно УК РФ.

В целях устранения этого противоречия можно предусмотреть в статьях 199–199.2 УК РФ штраф, кратный сумме недоимки, а в статье 28.1 УПК РФ в качестве основания освобождения от уголовной ответственности лица, совершившего преступление впервые, – погашение суммы недоимки и пеней, определяемых в соответствии с НК РФ, а также минимальной суммы штрафа, кратного сумме недоимки, который можно установить в размере 50% от суммы недоимки.

Подход, согласно которому решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения предопределяет возможность уголовного преследования лица за налоговое преступление, вызывает также массу проблем процессуально-правового характера.

Возможные проблемы процессуально-правового характера

Отсутствует возможность направить материалы в следственные органы в случаях вынесения налоговым органом решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения при реорганизации юридического лица, не исполнившего обязанности по уплате налога (п. 2 ст. 50 НК РФ),

Также невозможно направить материалы в следственные органы по результатам повторных выездных налоговых проверок, если при проведении повторной выездной налоговой проверки выявлен факт совершения налогоплательщиком налогового правонарушения, которое не было выявлено при проведении первоначальной выездной налоговой проверки (п. 10 ст. 89 НК РФ).

Кроме того, НК РФ не предусматривает правонарушения, соответствующего составу преступления по статье 199.2 УК РФ (сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и / или сборов). Поэтому и в данном случае материалы о привлечении налогоплательщика к ответственности для его последующего уголовного преследования по признакам указанного преступления в следственные органы направлены быть не могут.

Особую обеспокоенность вызывают положения закона, допускающие возможность отмены решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения судом после возбуждения уголовного дела, поводом для возбуждения которого послужили материалы, включающие в себя это решение.

В соответствии с абзацем 1 пункта 14 статьи 101 НК РФ несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований, установленных НК РФ, может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом.

В следующих двух абзацах названного пункта указывается, что одним из оснований отмены решения налогового органа является нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки. То есть решение налогового органа может быть отменено по основаниям, носящим как материально-правовой, так и процессуальный характер. В этом случае лицо может быть причастно к налоговому правонарушению несмотря на отмену решения налогового органа о привлечении его к ответственности.

Положения части 1.1 статьи 140 УПК РФ нарушают стабильность уголовного судопроизводства. Так, в УПК РФ впервые включен повод для возбуждения уголовного дела, юридическая сила которого в дальнейшем может быть аннулирована. Все остальные известные УПК РФ поводы носят устойчивый с точки зрения юридической силы характер и не могут быть отменены ни при каких условиях, что придает стабильность уголовно-процессуальной деятельности следователя в целом. Возможность же отмены юридической силы повода возбуждения уголовного дела влечет за собой неопределенность процессуально-правового статуса решения о возбуждении уголовного дела и последующих следственных и иных процессуальных действий, а также положения участников уголовного судопроизводства.

Во всех перечисленных выше случаях вследствие несовершенства закона складывается ситуация, при которой у правоохранительных органов отсутствует возможность возбуждения уголовного дела либо осуществление уголовного преследования лиц, его совершивших, несмотря на наличие признаков налогового преступления.

Рассматриваемые положения не соответствуют конституционно-правовому принципу равенства всех перед судом и законом, так как создают возможность отдельным лицам уклоняться от уголовной ответственности за налоговые преступления, и противоречат универсальному принципу публично-правовой ответственности – неотвратимости наказания.

Процедура, при которой привлечению налогоплательщика – физического лица к уголовной ответственности предшествует обязательная процедура привлечения его за то же деяние к налоговой ответственности (даже несмотря на приостановление действия назначенной налоговым органом санкции в соответствии с п. 15.1 ст. 101 НК РФ), вызывает сомнение также и с точки зрения ее соответствия конституционно-правовому принципу недопустимости двойной ответственности за одно и то же деяние. Правомерность этого уже рассматривалась КС РФ в Определении № 1488-О-О: «…привлечение физического лица к ответственности за налоговое правонарушение возможно только в том случае, если совершенное им деяние не содержит признаков преступления, то есть исключается привлечение физического лица к ответственности дважды за одно и то же правонарушение и тем более не предполагается повторное осуждение за одно и то же преступление».

Заключение

С учетом изложенного могут быть предложены следующие изменения в законодательство, регламентирующее порядок возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях.

    Исключить из статьи 140 УПК РФ части 1.1.
     
    Тем самым будет создана возможность реализации результатов ОРД посредством передачи их следователю для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
    Ввести в НК РФ обязанность налогового органа приостановить налоговую проверку при установлении данных, позволяющих предполагать факт совершения налогового преступления, в том числе в отношении организации, и принять решение о направлении материалов в следственные органы для принятия решения о возбуждении уголовного дела либо в орган, уполномоченный осуществлять ОРД в рассматриваемой сфере в случае необходимости установления дополнительных данных о признаках готовящегося, совершаемого или совершенного налогового преступления.
    Ввести обязанность следователя, а также органа дознания и суда в случае принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела либо о вынесении по делу приговора, вступившего в законную силу, направить их в налоговый орган в течение трех дней.
    Ввести в НК РФ положение о том, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения уголовного дела в связи с отсутствием в деянии состава преступления или отсутствия события преступления налоговым органом принимается решение о возобновлении налоговой проверки.



Автор: Руководитель Центра от 12.02.2013   |  Оценка  




 
  




Вы не можете комментировать!
CMS Status-X